《华夏时报》记者独家获悉,新一轮国务院机构改革正在酝酿中,有关方面已开展铁道部并入大交通部的可行性研究。

“前期调研已经进行数月,铁道部并入交通部后,很有可能组建一个正部级的交通管理委员会,但具体实施时间要到十八大以后,这个重任留给了下届政府。”5月9日,一位接近交通部、参与前期调研的人士向本报记者透露。

该人士称,讨论研究的方案建议在未来的交通管理委员会下组建铁路运输管理局,负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理,将地方铁路局改制为铁路运营企业集团,实现铁路运输市场化。

“大部制”方案

铁道部被称作“中国政府体制改革最后的桥头堡”,其灰色的大楼与交通部大楼对峙在长安街两头。

一批由专家学者和部委官员组成的调研组走进了这座灰色的“桥头堡”,或许是弥补4年前大部制改革的遗憾。原来设想的大运输部在2008年的改革中并未形成,所以目前的铁道部仍然处于独立状态。

参与调研的一位专家对本报记者说,根据交通部公路科研所对世界上118个国家的调查结果显示,至 1991年,世界上只有中国等3个国家单设铁道部,铁道部的机构改革在今后就很有可能会成为政府机构调整的首冲之地。

“铁道部不管是并入交通部,还是二者合并,成立大交通部或者交通管理委员会是必然趋势,高层已经下定决心。”该人士称。

事实上,这种情势已经出现端倪,记者从接近铁道部的人士处了解到,近期铁道部宣布了铁道部运输局的机构调整,原运输局下基础部和装备部按照专业领域被分别拆分,以加强专业管理。

早于中央政府层面的大部门制,一些地方政府已经纷纷组建综合交通管理部门。2005年6月起,江苏交通厅逐步将港口、铁路和航空产业的建设和管理职能纳入,初步形成“大交通”管理体制。江苏省借此降低了运输成本,让交通更好地为经济发展服务。

而如果这一大部制改革成行,那么一个部里将并存数位正部级干部。

记者在交通部网站上发现,李盛霖为交通部部长,李家祥2008年3月任交通运输部党组副书记、副部长,兼中国民用航空局局长、党组书记,后面还有一个括号,括号内是“正部长级”四个字。

上述人士告诉记者,研究的方案建议在交通管理委员会下设立铁路运输管理局,出任局长的很可能是正部级干部。

“早在2008年大部制改革的时候,就有人提出过成立由国务院副总理领衔的交通管理委员会,但在对待铁道部问题上则显得偏于保守。”北京交通大学教授荣朝和回忆说。

当年,大交通部的设立旨在打通多个交通领域,统筹管理,发展综合运输。但另一重要运输系统的管理机构铁道部意外“保留”,被业界普遍认为是此次“大交通部”组建的最大遗憾。

改革一波三折

2008年大部门体制研究过程中,业界专家学者广泛参与讨论,对于运输部设计形成“快、中、慢”三套方案,其中,“快”方案又分成“一步到位”和“分步到位”两种。

但无论是“一步到位”还是“分步到位”,都要求将铁道部合并到新的交通运输部中,差别只在于:“一步到位”是指近期就将所有运输部门全部合并,并同时完成铁路政企分开;“分步到位”则先行整合公路、水运、民航和城市交通等部门,铁道部限期整改后并入。

据荣朝和介绍,文件中涉及铁道部的内容为:“保留铁道部,继续推进改革。”方案中既没有提及铁道部未来如何改革,也未对其未来是否并入交通运输部,以及何时并入、如何并入做出具体说明。

“铁道部没有并入交通部,这个在世界上都是没有的事。铁路、水运航空、公路应该都是一起的,唯独我们国家没有把铁道部并进来,那怎么能叫大部制呢?”交通部长航管理局原局长金义华不止一次地在公开场合提出质疑。

金义华见证了当年大部制改革,他还有另外一个身份——全国政协委员。在今年的两会上,他直接发炮,表示此前铁道部和交通部未能并在一起完全是人为的因素。

原铁道部部长刘志军当年以“先发展再改革”,作为铁道部不应该被合并的理由。后来就像大家知道的那样,交通部没有合并铁道部,刘志军又发话说,“这符合中国国情和路情。”他所指的路情就是:中国铁路严重滞后,不能适应人民出行和货运的需求,当务之急是搞好铁路建设。

随后,铁道部提出了利用11年时间打造4万公里的“四横四纵”高铁网络计划。而事实上,刘志军的落马,也正是源于其在铁路建设上的严重违纪。

在大部制紧急酝酿的2008年年初,刘志军承诺:铁道部将在2010年前实现两步走改革——第一步剥离辅业;第二步主业部分按照区域,成立北京、上海、广州、沈阳和成都五大集团。但从那以后,再也无人提及设立五大集团的方案。

更为重要的是,由于各种运输方式分属不同部门管理,相互之间缺乏有效衔接,争方案、争资金和重复建设等问题比比皆是。

以铁路和公路这两种主要的运输方式为例,各自规划的枢纽大多是“自立山头”,相互之间换乘不便,大大增加人流和物流成本。在山区以及其他地质条件较差的地区,公路与铁路为争夺有限的通道资源,抢先修建、互相扯皮的情况屡屡发生。

“为了更好地发展中国的铁路建设,也应尽快将铁路纳入综合运输监管体系。”荣朝和称。

债务隐忧

但摆在调研组面前最大的难题是铁道部的高负债问题。

铁道部数据显示,截至去年9月30日,铁道部总资产共计37395.2亿元,总负债22288.5亿元,资产负债率达到了59.6%。而中国工程院院士、中铁隧道集团有限公司副总工程师王梦恕表示,铁道部负债的总规模已经达到了2.4万亿,资产负债率也已经超过了60%。

这也是阻碍大部制改革的绊脚石。

铁路建设和发展模式在过去数年出现许多失误,不但损伤了行业自身肌体的财务自生能力,而且已经严重侵害国家的经济命脉。这次典型的“大折腾”造成巨大的资源浪费和损失,拉升了社会运输成本,更使中国铁路丧失了应有的良性发展机会。

业内一部分人士主张,继续保留铁道部,以便让其作为责任机构处理已经累积起来的巨额债务并完成铁路建设任务。同时,另一部分人士则建议,尽快实现铁路的政企分开和建立综合交通运输管理体制,撤销铁道部,才是铁路债务危机得到有效处置并使铁路真正得到良性发展的先决条件。

王梦恕并不赞成将铁道部并入交通部,他说,国家财政没有能力因为铁路改革就一下子将数万亿元不良债务销账,而刚在财政支持下清理过大笔坏账的各上市商业银行,也经受不住大批铁路债务集中销账的打击,因此需要建立有效的债务清偿和处理机构与机制,然后尽可能相对平稳地通过各种可能途径逐渐消化掉已有债务。

“作为实施铁路政企分开方案的组成部分,应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司。几乎所有国际案例都证实了铁路债务困局主要是由政企合一的体制所造成的,因此也只能靠体制改革解决,而决不能反过来把债务处置理解成是改革的前提。”王梦恕建议。

即使赞同大部制方案的人士也有担忧,“光是将铁道部并入大交通运输部,那只是将铁道部的相关部门挪个窝,搬个办公地点,铁道部换个招牌,变成大交通运输部底下的铁路管理总局而已,并不能从根本上解决目前铁路体制中存在的诸多问题。”