自1994年分税制财政体制改革之后,中央财政逐步建立并完善转移支付制度,形成了一般性转移支付与专项转移支付相互协调的转移支付体系。2013年,中央对地方转移支付约4.3万亿元,是1994年590亿元的73倍。

如此一笔巨大资金的政府间分配出现了不少问题,而近日出台的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(下称《意见》)正是为了解决这些问题。

问题一:打酱油的钱不能买醋

首先了解下一般性转移支付和专项转移支付的区别。一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府(主要是中西部地区)的补助,地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用,主要解决基本公共服务均等化问题。

专项转移支付是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府,给予的具有指定用途的资金补助,以及对应由下级政府承担的事务给予具有指定用途的奖励或补助。

简单理解,对于一般性转移支付来的这笔钱,地方可以自由决定如何花,而专项转移支付却不可以,这也被地方官员吐槽为“打酱油的钱不能买醋”。

2013年一般性转移支付和专项转移支付占转移支付总额比重分别是57.1%和42.9%。这意味着约1.8万亿元的专项转移如何花不由地方做主。而在地方财力紧张的现实情况下,挤占挪用专项转移支付的情况十分严重。比如审计署2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果显示,360个项目或单位挪用保障性安居工程专项资金57.99亿元,用于非保障性安居工程项目支出。

为了解决这一问题,《意见》首先明确了转移支付中两种方式的关系:建立以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体,一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。《意见》另外提出,增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上,并确保均衡性转移支付(属于一般性转移支付)增幅高于转移支付的总体增幅。

另外,《意见》提出逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。

这些措施目的明确,就是让地方政府拥有更多的转移支付资金使用自由权,以发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势。

问题二:“跑部钱进”顽疾

专项转移支付项目过多,而且这些专项资金审批权多数掌握在各部委手上,为了争取这块资金,地方政府部门到北京各大部委跑动沟通,以争取专项资金,这就是俗称的“跑部钱进”现象。另外,专项项目过多导致资金分配零星分散,造成“撒胡椒面”现象,难以发挥资金效益。

解决“跑部钱进”这一现象首先是清理整合过多的专项转移支付,并原则上不再新设专项转移支付。

《意见》提出,取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于中央委托事权的项目,可由中央直接实施的,原则上调整列入中央本级支出。属于地方事权的项目,划入一般性转移支付。确需保留的中央地方共同事权项目,以及少量的中央委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目,要建立健全定期评估和退出机制,对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合,严格控制同一方向或领域的专项数量。

财政部称,2014年将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右。

其次,《意见》为约束公权力,提出要规范专项资金管理办法,也提出规范专项转移支付分配和使用,这主要体现在明确资金分配主体(非行政机关不得分配)、分配测算方法(项目法、因素法)等方面。

问题三:地方资金配套压力大

一般来说,地方争取到了中央的专项资金后,还需要相应的配套资金,配套资金是指一种为获得上级或者外部投入资金而由有关单位或部门配备一定比例的资金。但一些地方政府财力紧张,造成地方配套压力较大,财政统筹能力较弱。

比如2009年审计署关于1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果发现,在中央扩大内需项目中,有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位,占应配套资金总额的45.58%。

另外,如调整工资转移支付、农村税费改革转移支付资金下达地方后,不仅不能增加地方政府的可支配财力,地方政府还需要额外增加配套资金,不利于地方政府统筹安排资金、切实缓解县乡财政困难。

《意见》提出,除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金。

而由中央和地方共同承担的事项,要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上,根据各地财政状况,同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例,但不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。

问题四:一般和专项划分不清

目前一般性转移支付项目存在种类多、目标多元、均等化功能弱化等问题。比如调整工资转移支付、农村税费改革转移支付项目虽具有均等化性质,但大多具有专项用途,所以地方也不能自主灵活使用。

所以,《意见》提出,逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付,属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付,建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。

另外,对于属于地方事权的项目的专项转移支付,划入一般性转移支付。

不过,这项工作需要在中央和地方事权和支出责任划分清楚之后才会有实质性进展。

问题五:信息不对称造成基层执行偏差

财政部称,当前不少转移支付项目,特别是涉及民生的转移支付项目,出发点是好的,政策目标也是明确的,但由于信息不对称等因素影响,基层政府在执行中出现了偏差,导致虚报冒领、挤占挪用等问题时有发生,严重影响了转移支付政策目标的实现,损害了党和政府的威信和形象。

针对这些问题,《意见》提出了几个方面的解决措施:一是要求主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等,主动接受社会监督。二是加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度,建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制。三是完善转移支付绩效评价制度,提高绩效评价结果的可信度,并将绩效评价结果同预算安排有机结合,逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。四是对上级政府下达的专项转移支付,允许下级政府可在不改变资金用途的基础上,发挥贴近基层的优势,结合本级安排的相关专项情况,加大整合力度,将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

对于转移支付信息不够公开透明的现状,《意见》强调推进信息公开。

其中,中央对地方转移支付预算安排及执行情况在全国人大批准后20日内由财政部向社会公开,并对重要事项作出说明;主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等。

另外,《意见》还提出完善转移支付绩效评价制度,逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。